!
품의제도
개념
품의(禀議)라는 말은 [상관의 재가를 받기 위하여 의논을 드린다]라는 뜻이며, 이것을 품신(禀申)한다고 표현한다. 품의제의 개념은 결재와 합의의 양자로 이루어진다. 결재나 합의는 함께 기안이 근거가 되기 때문에 기안에 대한 설명을 필요로 한다. 기안을 하기 위해서는 소관업무가 무엇이냐가 문제이며 따라서 직제(職制)도 불가분의 구성요소가 된다. 또 구체적으로 어떤 직위에 어떤 업무가 주어졌는가를 알아야 하는데 이를 위해서 위임전결규정도 지켜야 한다.
의사결정과정의 자극은 크게 두 가지로 나눌 수가 있다. 첫째로 접수문서에 의한 것이 있고, 둘째로 내부기안자가 소속된 기관발의에 의한 것이 있다. 후자는 다시 법령. 규정의 근거에 의한 것, 상사의 지시에 의한 것, 자기발안의 세 가지로 나누어진다.
기안 자는 기안을 위하여 자료를 수집하고 검토해야 하는 경우가 많다. 누가 무엇에 대한 기안을 하고 누가 결재할 것이며, 결재한 것은 어떻게 시행하는가의 문제가 대두됨으로 품의 제도는 직제와 전결제도, 공문서 수발제도 등과 함께 이해해야 한다. ‘기안’이라는 것은 기관의 의사를 문서로써 구체화할 기초가 되는 문안을 작성하는 것을 말한다. 기안 자는 첫째로 당해 기관의 책임자나 최종결재자의 입장에서 기안을 하게 된다.
제도운영
외부로부터 접수된 문서는 무서 계에서 그 소관을 분류하여 주무과로 넘기게 된다. 이 때에 직제가 참고가 된다. 주무과와 문서담당은 이를 기록하고, 다시 과내의 담당자에게 전해준다. 후자는 그 문서의 도착을 알리기 위한 선결과정을 밟게 된다. 이 과정에서 접수문서에 대한 처리지침이 결재권자로부터 주어진다. 민원서류인 경우에도 그 절차는 같다. 다만 다량, 단순처리 업무인 경우에는 주무과에서 편의상 직접 접수하여 처리하는 수도 있다.
선결과정에서 받은 지침에 의하여 담당자는 기안을 하게 된다. 기안된 것은 다시 과장, 국장, 기획관리실장, 차관, 장관의 손으로 올라가면서 결재를 받게 된다. 어느 단계까지 올라가야 하는가는 물론 전결규정에 의한다. 이 과정에서 타부와의 합의가 필요한 경우에는 관련 과 또는 관련 국의 협조를 받게 되어 있다.
합의에는 회람식 합의와 병렬식 합의 가 있는데 모든 절차를 다 밟는다면 관련 부서는 다 만족시킬 수 있지만, 반면에 너무 오랜 시간이 걸릴 것이다. 그리고 어떤 것이 타기관에 관련된다고 볼 것인가에 관해서는 매우 막연한 경우가 많다. 확정된 문서내용은 이를 시행하게 된다. 문서과 또는 주무과에서 시행공문을 발송한다.
평가
이 제도와 관련된 장. 단점들 가운데 장점부터 보면 다음과 같다. 상관의 입장에서 보면 일일발생 업무를 자세하게 파악할 수 있는 가장 좋은 수단이 된다. 결재를 통하여 모든 일이 자기의 통제하에 운영될 수 있다는 자신감을 준다. 이와 같이 품의 제도는 상관을 위한 가장 적절한 통제도구이면서 정보획득 수단이 된다. 또 종적으로 상관과 부하간에 정보를 공유하게 되고, 의사전달의 갭을 좁히는 장치라고 할 수 있다.
품의 제도는 우리 나라의 가족주의적 행정문화의 배경을 반영하고 있는 제도라고 할 수 있다. 마치 가장에게 모든 권한이 있는 것으로 전제하고, 다른 구성원들은 일일이 가장과 상의하고 의논드리며 허락을 밭게 되어 있는 것과 같다.
기안 자는 집행과정에서도 자기가 내부책임자가 된다. 그런데 이 사람이 집행과정에서 난점에 부딪치면 언제든지 차상급 이상의 상관들에게 호소할 수 있으며, 이들은 품의 과정에서 그 문제를 알고 있고 승낙했었기 때문에 곧 지원에 나선다. 충성심, 단결심이 이런데서 나온다고 볼 수 있다.
그러나 다음과 같은 단점들도 있다. 무엇보다도 모든 관에서 상부로 향하여 문서가 올라가기 때문에 상부에 업무량이 몰린다. 매우 실무적인 일까지도 장관에게까지 올라가서 그의 시간을 차지하게 되고, 장관이 해야 하는 정책적인 일을 제대로 할 수 없게 만든다. 잘 모르면서 결재를 하게 되니 사실상은 실무자의 기안대로 되기 때문에 ‘주사(主事)행정’이라는 말도 듣게 된다.
품의 제도는 또 결재에 소요되는 시간을 너무 길게 한다. 결재단계가 많고 또 그 중에 한사람이라도 자리에 없으면 서류는 진행하지 못하고 지체하게 된다. 또 품의 제도는 상관으로 하여금 자기가 직접 연구하고 안을 작성하는 적극성을 결여하게 만든다. 모든 것은 말단의 기안자로부터 올라와야 하기 때문이다. 또 하나의 결정의 하는 과정에서 결재과정에 참여한 사람의 수가 많기 때문에 나중에 문제가 생기게 되면 누가 책임자인가를 가리기 힘들고, 서로 책임을 회피하는 현상을 초래하게 된다.
평가와 전망
중요한 정책문제에 대한 결정은 실제에 있어서는 이런 품의 과정을 밟기 이전에 골격이 결정된다. 그러니까 품의는 사전에 결정된 것을 문서화하는 작업으로 사용되는 경우가 많다. 그러나 이 제도는 우리 나의 행정문화에서 오래도록 사용될 것으로 보인다.
근래에 와서 컴퓨터가 많이 사용되면서 이상의 품의 과정에 약간의 변화가 일고 있다. 첫째는 과거와 달리 PC상에서 기안을 하고 파일로 저장하고 인쇄하는 일을 할 수 있게 되었고, 각자가 e-mail주소를 가지고 password를 가지고 있음으로 on line 상으로 결재를 받는 소위 전자결재제도가 도입되게 되었다. 그 결과로 과거보다 신속해 졌다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 품의 또는 결재제도 자체의 근간은 그대로 유지될 것으로 보인다.
참고문헌
조석준(1993):[현대사무관리론].서울.박영사
조석준(1994):[한국행정조직론].서울.법문사
조석준(1995):[한국행정학].서울.박영사
키워드
기안
결재
직제
위임전결
의사결정
저 자 : 조석준 (csj0325@chollian.net.kr)
작성일 : 2001.10
품의 제도로 인해 우리는 원하는대로 하지 않고 시키는대로 하는 것인지 모른다.
나도 어느순간 그런 모습이 보일때면 깜짝 놀라곤 한다.
일본 막부시대에 쇼군의 권력을 위해 만들어 준 품의제도가 이런 형식으로 변해 더이상 손쓸수 없을 정도로 사회를 망가트리고 있다.
이제 조금씩 무언가 알고 싶어지는 것들이 생긴다.
왜 그런 것인지? 그리고 그것이 왜 변해왔는지 하나씩 알고 싶다.
